發揮聯合國主渠道作用，構建全球森林治理體系
信息來源：中國林業網 發布日期：2015-09-29 瀏覽次數：4302次
發揮聯合國主渠道作用 構建全球森林治理體系
——聯合國森林論壇第十一屆會議《2015年后國際森林安排決議》解讀
中國綠色時報9月29日報道（作者 吳志民 鄭重 丁洪美） 國際森林問題經過20多年的艱苦談判，在2015年5月召開的聯合國森林論壇第十一屆會議上，全球森林治理的許多機構和機制等關鍵問題的談判都取得了重大進展。會議討論了未來全球森林治理體系的構建，通過了《我們憧憬的國際森林安排》部長宣言和《2015年后國際森林安排決議》（以下簡稱《決議》）成果文件。這兩項重要成果被納入了聯合國發展峰會審議通過的新的全球可持續發展議程的考慮范圍，決定了未來15年全球森林政策走向和全球林業可持續發展戰略，對提高森林在全球可持續發展中的戰略地位有著重要意義。
《決議》充分肯定了國際森林安排自形成以來取得的成就，特別是聯大通過的《國際森林文書》以及森林合作伙伴關系作出的貢獻，同時強調加強國際森林安排仍面臨諸多挑戰，各成員國應繼續努力，為森林可持續經營的推廣和實施作出貢獻。
回眸——肩負森林使命 迎接時代挑戰
9月25日聯合國發展峰會正式通過2015年后發展議程和可持續發展目標，以替代“千年發展目標”，為全球可持續發展進行頂層設計。將森林全面融入新的可持續發展目標，顯示了國際社會對于森林在消除貧困以及應對氣候變化方面起到的關鍵作用的認識正在不斷增強。
20世紀90年代，一系列環境事件的發生引起了各國政府和人們對環境問題的高度關注，掀起了一場國際環境治理熱潮。森林約占全球陸地面積的1/3，擁有重要的生態功能，是全球環境領域的重點要素之一。1980年至1990年間，全球森林平均以每年990萬公頃的面積減少，其中熱帶發展中國家平均每年減少森林1360萬公頃，全球森林資源面臨嚴峻挑戰。因此，在環境與可持續發展的國際浪潮下，國際社會也開始了積極的國際森林治理探索之路。
1992年，在巴西里約熱內盧召開的聯合國環境與發展大會是全球可持續發展歷史上的一個里程碑，不僅確立了世界各國在可持續發展和國際合作中的一般性原則，而且推動了全球可持續發展戰略的實施。發達國家試圖在會上通過一個具有法律約束力的森林公約，但由于森林問題的復雜性和重要性，發展中國家與發達國家利益分歧巨大，雙方最終在妥協下通過了一項不具法律約束力的《關于森林問題的原則聲明》。該聲明是全球首個關于森林問題協商一致的意見，全文共提出了15條供各國參考的森林問題原則，包括主權原則、可持續發展原則及森林可持續經營原則等。會議達成的《21世紀議程》在第十一章中還專門論述了毀林問題，內容包括維持森林的多種功能、加強森林可持續經營、促進森林的有效利用、加強對森林管理的規劃。
為繼續推動國際森林問題談判，聯合國經社理事會于1995年至1997年和1997年至2000年間，在聯合國可持續發展委員會下分別設立了政府間森林問題工作組和政府間森林論壇。但是由于各國對森林主權、法律和政策等問題存在嚴重分歧，談判舉步維艱，成果甚微。
2000年10月，在聯合國可持續發展委員會第八次會議建議下，聯合國經社理事會成立了聯合國森林論壇（UNFF），其目標是促進所有類型森林的經營、保護和可持續發展；同時成立了森林合作伙伴關系（CPF），協助UNFF工作。迄今，UNFF已召開了11屆會議。2007年舉行的UNFF第七屆會議通過了《關于所有類型森林的不具法律約束力文書》（以下簡稱《國際森林文書》）。《國際森林文書》是各國政府推進森林可持續經營的政治承諾，也是國際森林問題談判的里程碑和新起點。按照UNFF通過的《2007年-2015年多年工作計劃》，UNFF第十一屆會議成為決定未來全球森林治理體系的關鍵節點。
進程——全球森林治理體系的過去、現狀和未來
在UNFF第十一屆會議上，經過兩周的激烈交鋒與論戰，各成員國在最后時刻通過了具有里程碑意義的《2015年后國際森林安排決議》。《決議》全面細致地對2015年至2030年的國際森林安排作出了明確闡述，具有很強的指導性和可操作性，決定了未來15年全球森林政策走向和全球林業可持續發展戰略，對提高森林在全球可持續發展中的戰略地位有著重要意義。
根據《決議》，新國際森林安排包括UNFF及其成員國、UNFF秘書處、森林合作伙伴關系、全球森林資金網絡和UNFF信托基金，并歡迎國際、區域和次區域組織和進程、主要群體和其他利益攸關方參與，有效期至2030年。國際森林安排的主要目標是：履行《聯合國森林文書》，推動全球森林可持續經營；加強森林對2015年后發展議程作出的貢獻；促進國際合作，包括南北合作、南南合作及三邊合作，以及各級公私伙伴關系和跨部門合作。《決議》強調，2015年后國際森林安排應以透明、有效、高效和負責任的方式運行，且應為其他涉林協議、進程和倡議提供附加值，并促進一致性、合作與協同增效。
聯合國森林論壇
UNFF為聯合國經社理事會附屬機構，向聯合國所有成員開放，目前共有197個成員國，秘書處位于美國紐約聯合國總部。UNFF主要作為全球林業政策協調和對話平臺，加強各國對實現森林可持續經營的政治承諾，提高森林對全球發展目標的貢獻，促進國際合作等。
UNFF自成立以來取得了諸多成就，2006年設定了4項全球森林目標，2007年達成了《國際森林文書》，初步建立了全球林業政策框架。在UNFF的推動下，聯合國大會決定將2011年定為聯合國森林年，將每年3月21日定為國際森林日，各國紛紛開展相關慶祝活動，有效地提升了公眾對森林多種功能和重要性的認識。通過UNFF的努力，森林被納入聯合國可持續發展大會成果文件《我們憧憬的未來》及聯合國可持續發展目標等重要全球議程，森林在全球政治中的地位得到凸顯。
然而，UNFF機制也存在許多不足，特別是UNFF缺乏有效的全球森林資金機制，無法支持發展中國家開展森林可持續經營，其決議也沒有得到全面落實；面對全球森林功能破碎化的局面，UNFF缺乏協調其他國際公約和機構的有效途徑；在機構安排方面，UNFF秘書處缺乏足夠的人員和資金支持，大量職責無力完成。
針對上述情況，《決定》重申了UNFF作為全球唯一林業政策制定、協調和對話平臺的作用，提出推動制定一致和協調的林業國際政策，強調了高級別政治參與的重要性。新國際森林安排將UNFF以往兩年一次會議改為每年一次會議，并視情況召開高級別會議，以加快實施森林可持續經營，解決全球涉林挑戰和新出現的問題。
未來UNFF將實現由單一政策對話向兼顧實施森林可持續經營方向轉變。《決議》規定，UNFF將開始負責評估論壇在執行其決議和決定、《國際森林文書》和戰略規劃方面取得的進展，加強森林政策的一致性、對話與合作，推動全球涉林進程的協同效應，回顧森林可持續經營資金的可獲得性，并就上述工作提出建議。UNFF還將致力于推動森林可持續經營最佳實踐的分享。
《聯合國森林文書》
《國際森林文書》由2007年第六十二屆聯合國大會62/98號決議通過，其核心內容是加強各級有效實施森林可持續經營的政治承諾和行動，實現全球森林的共同目標；增強森林對實現千年發展目標，特別是與脫貧和環境可持續發展目標在內的國際發展目標的貢獻；為國家行動和國際合作提供框架。
《國際森林文書》涉及所有類型森林，確立了全球林業發展目標；提出了國際社會和各成員國應采取的政策措施。《國際森林文書》要求各國加強對實行森林可持續經營的政治承諾，制定和實施國家林業發展戰略和計劃，將林業發展納入國家經濟社會發展的總體戰略，建立和實施林業發展的資金機制，加強林業立法、執法和行政管理，鼓勵全社會辦林業，加強林業科研和教育，積極開展區域和全球林業合作等，并要求各國對文書的執行情況進行監督、評估和報告。
《國際森林文書》是在10多年談判基礎上形成的全球森林治理最全面、最重要的文件，被認為是未來林業國際法的基礎，為全球森林可持續經營提供了一個政策框架，為國家、區域和全球層面執行森林可持續經營提供了一套全面的框架，也提高了森林在全球政策平臺中的地位。然而，由于《國際森林文書》非法律約束力的性質，缺乏有效的資金、技術轉移和能力建設以及監測評估和報告機制，因此執行成果有限。
《決議》肯定了包括全球森林目標在內的《國際森林文書》的繼續有效性和價值，強調需要加強和促進各級的執行，評估2007年以來的涉林進展，決定根據2015年后發展議程，將全球森林目標延期至2030年，并將《國際森林文書》更名為《聯合國森林文書》，敦促成員國將《聯合國森林文書》作為實施森林可持續經營和2015年后發展議程中涉林國家行動和國際合作的綜合框架。
全球森林資金機制
由于發達國家與發展中國家在經濟和能力上存在巨大差距，在履行《國際森林文書》中，向發展中國家提供用于執行的資金和技術協助是必不可少的執行機制。然而，《國際森林文書》中并未對資金問題給予明確安排，因此，資金問題成為國際森林談判長期的重點議題。由于一直以來國際森林安排對執行方式的努力大多在政策建議和協商上，沒有達成實質性行動，因此資金的供給仍然未能解決。
當前，國際森林安排和《國際森林文書》僅有的執行機制是UNFF于2009年建立的協調機制進程，負責協助各國籌集林業資金，簡化從各種渠道獲得森林可持續經營資金的程序等8項任務。自成立以來，協調機制進程通過召開會議了解了小島國、低森林覆蓋率國家和最不發達國家的林業資金需求，并籌得了240萬美元外部資金。然而，各主要國際林業資金渠道沒有為協調機制進程提供實質性支持，其職能未能充分發揮，在促進全球森林可持續經營籌資領域的作用也十分有限。為此，協調機制進程遠遠沒有達到發展中國家對資金支持的預期，全球森林可持續經營未來還需要更加完善的資金機制。
《決議》重申了所有森林融資需求沒有唯一的解決辦法，公共和私營、國內和國際、雙邊和多邊渠道的所有利益攸關方需要共同開展行動。為了加強協調機制進程，并加強有效性，決定將協調機制進程升級為“全球森林資金網絡”，幫助各國制定國家森林資金戰略，為實施森林可持續經營調動資源，在國家森林規劃或類似規劃的框架內，獲取現有渠道資金，以實施森林可持續經營。“全球森林資金網絡”還負責開展能力建設項目，以提升發展中國家申請和執行國際林業項目的能力。《決議》還邀請全球環境基金和綠色氣候基金在資金、人員等方面支持“全球森林資金網絡”的工作。
森林合作伙伴關系
聯合國經社理事會在其2000/35號決議中邀請聯合國有關機構、國際和區域組織開展合作，從而形成了森林合作伙伴關系（CPF）。CPF是一個非正式的、自愿參與的平臺，由14個國際組織、機構和秘書處組成，包括聯合國糧農組織、國際林業研究中心、國際熱帶木材組織、國際林聯、生物多樣性公約秘書處、全球環境基金、防治荒漠化公約秘書處、聯合國森林論壇秘書處、聯合國氣候變化公約秘書處、聯合國開發計劃署、聯合國環境署、世界農用林中心、世界銀行、世界自然保護聯盟。
CPF的主要任務是協助UNFF及其成員國工作，并增進伙伴關系成員在與森林有關的活動中的合作和協調。《國際森林文書》也要求CPF成員支持《國際森林文書》，并在文書成員國開展相關履約工作。
CPF成員機構在全球林業行業的重要地位和影響力，使森林可持續經營的全球認同得以提高。CPF也是國際森林安排重要的國際林業信息來源。CPF自成立以來，為國際森林安排和森林可持續經營提供了許多綜合專家意見，如共同向聯合國可持續發展大會提交關于“里約+20和森林”的文件；向UNFF提供林業信息和技術支持，包括發布了《2012年全球林業資金研究報告》；還通過專家小組和會議等途徑，幫助UNFF改進國家報告等工作。
然而，CPF的自愿性質和薄弱的機制安排也使其存在許多工作安排上的缺陷，導致CPF沒有完成其支持論壇工作的職責。首先，CPF作為一個非正式、自愿性的機制，沒有獨立的機構安排，缺乏固定的工作安排和工作分配模式，沒有確立明確的工作方案和目標，因此成員缺乏參與感、缺乏協調；其次，CPF不具備支持相關活動的專項資金，導致成員機構存在參與積極性低、開展具體工作困難等問題。從CPF的實際產出來看，CPF成員機構所開展的林業相關工作依舊圍繞各自的工作重點進行，各自為政，沒有形成有效的合力支持UNFF的相關工作，這實際也進一步加劇了全球森林治理體系的破碎化。
《決議》重新確定了CPF的核心職能，包括：支持UNFF及其成員國的工作；為UNFF提供科技建議；加強各成員組織機構之間的一致性以及各級政策和項目的合作與協調；促進《聯合國森林文書》的履行，包括全球森林目標的實現和森林為2015年后發展議程作出的貢獻。
《決議》重申CPF應以公開、透明和靈活的方式運作，繼續接受UNFF的指導，定期回顧有效性并向UNFF會議提交協調的信息和進展報告。《決議》鼓勵CPF及其成員組織機構通過簽署多邊諒解備忘錄，制定正規的工作程序，有效履行職能；積極考慮吸收具有重要涉林專業知識的額外成員；明確CPF所有或部分成員集體行動的優先事項，進一步開展聯合行動；呼吁各國和CPF成員組織管理機構設立支持CPF工作的專項資金，以達到協同增效的目的。
聯合國2015年后發展議程和可持續發展目標
在2000年9月聯合國首腦會議上，189個國家領導人簽署了《聯合國千年宣言》，就消除貧窮、饑餓、疾病、文盲、環境惡化和對婦女的歧視等問題，商定了一套有時限的目標和指標，這些目標被統稱為“千年發展目標”（MDG），被置于全球議程的核心。但是，由于當時森林的社會影響力有限，MDG中并沒有體現森林應有的地位和作用。森林只位于“目標7：確保環境的可持續能力”中“減少生物多樣性的喪失”子目標中的“減少毀林和森林退化”這一表述中。
隨著MDG于今年9月到期，聯合國在2011年開始著手草擬取代MDG的2015年后發展議程。2012年舉行的聯合國可持續發展大會“里約+20峰會”又決定制定一個“可持續發展目標”（SDG）。SDG致力于將2015年后發展議程的焦點由人類發展拓展至強調經濟、社會、環境三位一體的可持續發展；將2015年后發展議程的目標范圍由發展中國家擴大至所有國家，形成所謂普遍性的發展議程。2014年7月負責草擬SDG的“開放工作組”向聯大提出了17項目標及其具體指標，并在今年9月25日獲聯合國峰會通過。相比MDG，森林問題在2015后全球發展議程中的地位在這次會議中得到大幅提升。在全球可持續發展目標中，森林與生物多樣性、荒漠化等問題共同成為陸地生態系統保護目標。另外，在其他目標中，比如氣候變化、水資源、減貧等目標中，都有涉林表述，國際社會對森林的影響和作用的認識有了質的跨越，森林問題已經融入全球可持續發展的各大議題。
《決議》高度贊賞了聯大可持續發展目標開放工作組在其提議的可持續發展目標中，肯定了森林及森林可持續經營的價值，并強調森林可以為實現2015年后發展議程、消除貧困、促進人類社會可持續發展目標作出更大貢獻。《決議》強調了應確保國際森林安排與2015年后發展議程和多邊涉林協議之間的協調和一致性。UNFF應成為執行、協調和評估2015年后發展議程涉林目標的工作機制，向可持續發展高級別政治論壇報告工作進展，在其戰略規劃中考慮其在2015年后發展議程執行中的作用和貢獻。
其他國際森林安排
《決議》強調，要加強森林可持續經營的監督、評估和報告機制，進一步簡化和協調報告形式，邀請成員國開展監督、評估工作。《決議》還重申了區域和次區域參與、主要群體和其他利益攸關方參與的重要性，強調進一步開拓參與方式，促進以上各方對UNFF和國際森林安排的貢獻。
《決議》決定UNFF應該制定2017年-2030年間戰略規劃，并與國際森林安排的目標相一致；決定2024年開展國際森林安排有效性中期評估，可考慮達成有法律約束力的森林公約、設立自愿性全球森林基金等選項，在2030年開展最終評估；呼吁包括金融機構和其他有能力機構在內的捐助國政府和國際組織向UNFF信托基金捐款，支持UNFF相關工作。
中國——展示大國外交風范 體現發展中國家意志
UNFF第十一屆會議上，中國代表團本著尊重歷史、重視現實、協商包容、合作共贏的原則，充分認識多邊談判的復雜性，采取主動姿態，積極與各方代表深度溝通，加深理解，達到了彌合分歧、凝聚共識的目的。中國國家林業局副局長張永利在部長級會議中闡明了中方關于2015年后國際森林安排的國家立場，得到各方的高度評價。中方代表在論壇談判中展示了大國外交風范，談判結果充分體現了中國以及大多數發展中國家的意志。
2014年10月，中國、奧地利、加拿大、芬蘭、德國、瑞士和美國共同在北京成功舉辦“2015年后國際森林安排研討會”暨聯合國森林論壇國家倡議會議。這次會議搭建了國際交流平臺，讓各國代表充分發表各自的主張，讓不同觀點在互動中逐漸交融，達到了彌合分歧、凝聚共識的目的，為UNFF第十一屆會議構建全球森林治理體系政府間談判奠定了良好基礎。
《決議》高度評價了中國主辦的聯合國森林論壇國家倡議會議，贊賞各國、國際組織和其他利益攸關方在推動國際森林安排進程中作出的貢獻；明確表示，這些努力為推動國際森林安排進程發揮了重要作用。
中國政府高度重視UNFF第十一屆會議，派出了由外交部和國家林業局組成的中國代表團。代表團出發前準備充分，制定了談判對案，在兩周的談判中，代表團夜以繼日，克服各種困難，協調各方立場。中國代表的發言和核心關切在《決議》中得到了充分的體現，中國林業的國際影響力得到有效提升。
國家林業局對外合作項目中心常務副主任吳志民被推選為主席團副主席，這是中國人第一次擔任UNFF主席團副主席一職，彰顯了中國林業國際影響力的提升。
論壇之所以能最終通過具有里程碑意義的成果文件，主要是由于國際社會有共同的政治意愿，聯合國成員國不希望維持現狀，都有求變的共同目標，致力于推進國際森林安排進程。但是，各國在如何實現目標上存在巨大分歧。中國充分發揮新興國家影響力，通過不同渠道，積極與各方交流溝通，多方斡旋，在談判中發揮了建設性作用。
過去20年，中國在UNFF這一平臺上實現了由作為旁觀者“跟著走”，到作為當事者“參與談”，再到作為引領者“主動推”的角色轉變。如今，中國已經成為國際森林問題談判中不可或缺的重要力量。
《決議》充分肯定了國際森林安排自形成以來取得的成就，特別是聯大通過的《國際森林文書》以及森林合作伙伴關系作出的貢獻，同時強調加強國際森林安排仍面臨諸多挑戰，各成員國應繼續努力，為森林可持續經營的推廣和實施作出貢獻。
回眸——肩負森林使命 迎接時代挑戰
9月25日聯合國發展峰會正式通過2015年后發展議程和可持續發展目標，以替代“千年發展目標”，為全球可持續發展進行頂層設計。將森林全面融入新的可持續發展目標，顯示了國際社會對于森林在消除貧困以及應對氣候變化方面起到的關鍵作用的認識正在不斷增強。
20世紀90年代，一系列環境事件的發生引起了各國政府和人們對環境問題的高度關注，掀起了一場國際環境治理熱潮。森林約占全球陸地面積的1/3，擁有重要的生態功能，是全球環境領域的重點要素之一。1980年至1990年間，全球森林平均以每年990萬公頃的面積減少，其中熱帶發展中國家平均每年減少森林1360萬公頃，全球森林資源面臨嚴峻挑戰。因此，在環境與可持續發展的國際浪潮下，國際社會也開始了積極的國際森林治理探索之路。
1992年，在巴西里約熱內盧召開的聯合國環境與發展大會是全球可持續發展歷史上的一個里程碑，不僅確立了世界各國在可持續發展和國際合作中的一般性原則，而且推動了全球可持續發展戰略的實施。發達國家試圖在會上通過一個具有法律約束力的森林公約，但由于森林問題的復雜性和重要性，發展中國家與發達國家利益分歧巨大，雙方最終在妥協下通過了一項不具法律約束力的《關于森林問題的原則聲明》。該聲明是全球首個關于森林問題協商一致的意見，全文共提出了15條供各國參考的森林問題原則，包括主權原則、可持續發展原則及森林可持續經營原則等。會議達成的《21世紀議程》在第十一章中還專門論述了毀林問題，內容包括維持森林的多種功能、加強森林可持續經營、促進森林的有效利用、加強對森林管理的規劃。
為繼續推動國際森林問題談判，聯合國經社理事會于1995年至1997年和1997年至2000年間，在聯合國可持續發展委員會下分別設立了政府間森林問題工作組和政府間森林論壇。但是由于各國對森林主權、法律和政策等問題存在嚴重分歧，談判舉步維艱，成果甚微。
2000年10月，在聯合國可持續發展委員會第八次會議建議下，聯合國經社理事會成立了聯合國森林論壇（UNFF），其目標是促進所有類型森林的經營、保護和可持續發展；同時成立了森林合作伙伴關系（CPF），協助UNFF工作。迄今，UNFF已召開了11屆會議。2007年舉行的UNFF第七屆會議通過了《關于所有類型森林的不具法律約束力文書》（以下簡稱《國際森林文書》）。《國際森林文書》是各國政府推進森林可持續經營的政治承諾，也是國際森林問題談判的里程碑和新起點。按照UNFF通過的《2007年-2015年多年工作計劃》，UNFF第十一屆會議成為決定未來全球森林治理體系的關鍵節點。
進程——全球森林治理體系的過去、現狀和未來
在UNFF第十一屆會議上，經過兩周的激烈交鋒與論戰，各成員國在最后時刻通過了具有里程碑意義的《2015年后國際森林安排決議》。《決議》全面細致地對2015年至2030年的國際森林安排作出了明確闡述，具有很強的指導性和可操作性，決定了未來15年全球森林政策走向和全球林業可持續發展戰略，對提高森林在全球可持續發展中的戰略地位有著重要意義。
根據《決議》，新國際森林安排包括UNFF及其成員國、UNFF秘書處、森林合作伙伴關系、全球森林資金網絡和UNFF信托基金，并歡迎國際、區域和次區域組織和進程、主要群體和其他利益攸關方參與，有效期至2030年。國際森林安排的主要目標是：履行《聯合國森林文書》，推動全球森林可持續經營；加強森林對2015年后發展議程作出的貢獻；促進國際合作，包括南北合作、南南合作及三邊合作，以及各級公私伙伴關系和跨部門合作。《決議》強調，2015年后國際森林安排應以透明、有效、高效和負責任的方式運行，且應為其他涉林協議、進程和倡議提供附加值，并促進一致性、合作與協同增效。
聯合國森林論壇
UNFF為聯合國經社理事會附屬機構，向聯合國所有成員開放，目前共有197個成員國，秘書處位于美國紐約聯合國總部。UNFF主要作為全球林業政策協調和對話平臺，加強各國對實現森林可持續經營的政治承諾，提高森林對全球發展目標的貢獻，促進國際合作等。
UNFF自成立以來取得了諸多成就，2006年設定了4項全球森林目標，2007年達成了《國際森林文書》，初步建立了全球林業政策框架。在UNFF的推動下，聯合國大會決定將2011年定為聯合國森林年，將每年3月21日定為國際森林日，各國紛紛開展相關慶祝活動，有效地提升了公眾對森林多種功能和重要性的認識。通過UNFF的努力，森林被納入聯合國可持續發展大會成果文件《我們憧憬的未來》及聯合國可持續發展目標等重要全球議程，森林在全球政治中的地位得到凸顯。
然而，UNFF機制也存在許多不足，特別是UNFF缺乏有效的全球森林資金機制，無法支持發展中國家開展森林可持續經營，其決議也沒有得到全面落實；面對全球森林功能破碎化的局面，UNFF缺乏協調其他國際公約和機構的有效途徑；在機構安排方面，UNFF秘書處缺乏足夠的人員和資金支持，大量職責無力完成。
針對上述情況，《決定》重申了UNFF作為全球唯一林業政策制定、協調和對話平臺的作用，提出推動制定一致和協調的林業國際政策，強調了高級別政治參與的重要性。新國際森林安排將UNFF以往兩年一次會議改為每年一次會議，并視情況召開高級別會議，以加快實施森林可持續經營，解決全球涉林挑戰和新出現的問題。
未來UNFF將實現由單一政策對話向兼顧實施森林可持續經營方向轉變。《決議》規定，UNFF將開始負責評估論壇在執行其決議和決定、《國際森林文書》和戰略規劃方面取得的進展，加強森林政策的一致性、對話與合作，推動全球涉林進程的協同效應，回顧森林可持續經營資金的可獲得性，并就上述工作提出建議。UNFF還將致力于推動森林可持續經營最佳實踐的分享。
《聯合國森林文書》
《國際森林文書》由2007年第六十二屆聯合國大會62/98號決議通過，其核心內容是加強各級有效實施森林可持續經營的政治承諾和行動，實現全球森林的共同目標；增強森林對實現千年發展目標，特別是與脫貧和環境可持續發展目標在內的國際發展目標的貢獻；為國家行動和國際合作提供框架。
《國際森林文書》涉及所有類型森林，確立了全球林業發展目標；提出了國際社會和各成員國應采取的政策措施。《國際森林文書》要求各國加強對實行森林可持續經營的政治承諾，制定和實施國家林業發展戰略和計劃，將林業發展納入國家經濟社會發展的總體戰略，建立和實施林業發展的資金機制，加強林業立法、執法和行政管理，鼓勵全社會辦林業，加強林業科研和教育，積極開展區域和全球林業合作等，并要求各國對文書的執行情況進行監督、評估和報告。
《國際森林文書》是在10多年談判基礎上形成的全球森林治理最全面、最重要的文件，被認為是未來林業國際法的基礎，為全球森林可持續經營提供了一個政策框架，為國家、區域和全球層面執行森林可持續經營提供了一套全面的框架，也提高了森林在全球政策平臺中的地位。然而，由于《國際森林文書》非法律約束力的性質，缺乏有效的資金、技術轉移和能力建設以及監測評估和報告機制，因此執行成果有限。
《決議》肯定了包括全球森林目標在內的《國際森林文書》的繼續有效性和價值，強調需要加強和促進各級的執行，評估2007年以來的涉林進展，決定根據2015年后發展議程，將全球森林目標延期至2030年，并將《國際森林文書》更名為《聯合國森林文書》，敦促成員國將《聯合國森林文書》作為實施森林可持續經營和2015年后發展議程中涉林國家行動和國際合作的綜合框架。
全球森林資金機制
由于發達國家與發展中國家在經濟和能力上存在巨大差距，在履行《國際森林文書》中，向發展中國家提供用于執行的資金和技術協助是必不可少的執行機制。然而，《國際森林文書》中并未對資金問題給予明確安排，因此，資金問題成為國際森林談判長期的重點議題。由于一直以來國際森林安排對執行方式的努力大多在政策建議和協商上，沒有達成實質性行動，因此資金的供給仍然未能解決。
當前，國際森林安排和《國際森林文書》僅有的執行機制是UNFF于2009年建立的協調機制進程，負責協助各國籌集林業資金，簡化從各種渠道獲得森林可持續經營資金的程序等8項任務。自成立以來，協調機制進程通過召開會議了解了小島國、低森林覆蓋率國家和最不發達國家的林業資金需求，并籌得了240萬美元外部資金。然而，各主要國際林業資金渠道沒有為協調機制進程提供實質性支持，其職能未能充分發揮，在促進全球森林可持續經營籌資領域的作用也十分有限。為此，協調機制進程遠遠沒有達到發展中國家對資金支持的預期，全球森林可持續經營未來還需要更加完善的資金機制。
《決議》重申了所有森林融資需求沒有唯一的解決辦法，公共和私營、國內和國際、雙邊和多邊渠道的所有利益攸關方需要共同開展行動。為了加強協調機制進程，并加強有效性，決定將協調機制進程升級為“全球森林資金網絡”，幫助各國制定國家森林資金戰略，為實施森林可持續經營調動資源，在國家森林規劃或類似規劃的框架內，獲取現有渠道資金，以實施森林可持續經營。“全球森林資金網絡”還負責開展能力建設項目，以提升發展中國家申請和執行國際林業項目的能力。《決議》還邀請全球環境基金和綠色氣候基金在資金、人員等方面支持“全球森林資金網絡”的工作。
森林合作伙伴關系
聯合國經社理事會在其2000/35號決議中邀請聯合國有關機構、國際和區域組織開展合作，從而形成了森林合作伙伴關系（CPF）。CPF是一個非正式的、自愿參與的平臺，由14個國際組織、機構和秘書處組成，包括聯合國糧農組織、國際林業研究中心、國際熱帶木材組織、國際林聯、生物多樣性公約秘書處、全球環境基金、防治荒漠化公約秘書處、聯合國森林論壇秘書處、聯合國氣候變化公約秘書處、聯合國開發計劃署、聯合國環境署、世界農用林中心、世界銀行、世界自然保護聯盟。
CPF的主要任務是協助UNFF及其成員國工作，并增進伙伴關系成員在與森林有關的活動中的合作和協調。《國際森林文書》也要求CPF成員支持《國際森林文書》，并在文書成員國開展相關履約工作。
CPF成員機構在全球林業行業的重要地位和影響力，使森林可持續經營的全球認同得以提高。CPF也是國際森林安排重要的國際林業信息來源。CPF自成立以來，為國際森林安排和森林可持續經營提供了許多綜合專家意見，如共同向聯合國可持續發展大會提交關于“里約+20和森林”的文件；向UNFF提供林業信息和技術支持，包括發布了《2012年全球林業資金研究報告》；還通過專家小組和會議等途徑，幫助UNFF改進國家報告等工作。
然而，CPF的自愿性質和薄弱的機制安排也使其存在許多工作安排上的缺陷，導致CPF沒有完成其支持論壇工作的職責。首先，CPF作為一個非正式、自愿性的機制，沒有獨立的機構安排，缺乏固定的工作安排和工作分配模式，沒有確立明確的工作方案和目標，因此成員缺乏參與感、缺乏協調；其次，CPF不具備支持相關活動的專項資金，導致成員機構存在參與積極性低、開展具體工作困難等問題。從CPF的實際產出來看，CPF成員機構所開展的林業相關工作依舊圍繞各自的工作重點進行，各自為政，沒有形成有效的合力支持UNFF的相關工作，這實際也進一步加劇了全球森林治理體系的破碎化。
《決議》重新確定了CPF的核心職能，包括：支持UNFF及其成員國的工作；為UNFF提供科技建議；加強各成員組織機構之間的一致性以及各級政策和項目的合作與協調；促進《聯合國森林文書》的履行，包括全球森林目標的實現和森林為2015年后發展議程作出的貢獻。
《決議》重申CPF應以公開、透明和靈活的方式運作，繼續接受UNFF的指導，定期回顧有效性并向UNFF會議提交協調的信息和進展報告。《決議》鼓勵CPF及其成員組織機構通過簽署多邊諒解備忘錄，制定正規的工作程序，有效履行職能；積極考慮吸收具有重要涉林專業知識的額外成員；明確CPF所有或部分成員集體行動的優先事項，進一步開展聯合行動；呼吁各國和CPF成員組織管理機構設立支持CPF工作的專項資金，以達到協同增效的目的。
聯合國2015年后發展議程和可持續發展目標
在2000年9月聯合國首腦會議上，189個國家領導人簽署了《聯合國千年宣言》，就消除貧窮、饑餓、疾病、文盲、環境惡化和對婦女的歧視等問題，商定了一套有時限的目標和指標，這些目標被統稱為“千年發展目標”（MDG），被置于全球議程的核心。但是，由于當時森林的社會影響力有限，MDG中并沒有體現森林應有的地位和作用。森林只位于“目標7：確保環境的可持續能力”中“減少生物多樣性的喪失”子目標中的“減少毀林和森林退化”這一表述中。
隨著MDG于今年9月到期，聯合國在2011年開始著手草擬取代MDG的2015年后發展議程。2012年舉行的聯合國可持續發展大會“里約+20峰會”又決定制定一個“可持續發展目標”（SDG）。SDG致力于將2015年后發展議程的焦點由人類發展拓展至強調經濟、社會、環境三位一體的可持續發展；將2015年后發展議程的目標范圍由發展中國家擴大至所有國家，形成所謂普遍性的發展議程。2014年7月負責草擬SDG的“開放工作組”向聯大提出了17項目標及其具體指標，并在今年9月25日獲聯合國峰會通過。相比MDG，森林問題在2015后全球發展議程中的地位在這次會議中得到大幅提升。在全球可持續發展目標中，森林與生物多樣性、荒漠化等問題共同成為陸地生態系統保護目標。另外，在其他目標中，比如氣候變化、水資源、減貧等目標中，都有涉林表述，國際社會對森林的影響和作用的認識有了質的跨越，森林問題已經融入全球可持續發展的各大議題。
《決議》高度贊賞了聯大可持續發展目標開放工作組在其提議的可持續發展目標中，肯定了森林及森林可持續經營的價值，并強調森林可以為實現2015年后發展議程、消除貧困、促進人類社會可持續發展目標作出更大貢獻。《決議》強調了應確保國際森林安排與2015年后發展議程和多邊涉林協議之間的協調和一致性。UNFF應成為執行、協調和評估2015年后發展議程涉林目標的工作機制，向可持續發展高級別政治論壇報告工作進展，在其戰略規劃中考慮其在2015年后發展議程執行中的作用和貢獻。
其他國際森林安排
《決議》強調，要加強森林可持續經營的監督、評估和報告機制，進一步簡化和協調報告形式，邀請成員國開展監督、評估工作。《決議》還重申了區域和次區域參與、主要群體和其他利益攸關方參與的重要性，強調進一步開拓參與方式，促進以上各方對UNFF和國際森林安排的貢獻。
《決議》決定UNFF應該制定2017年-2030年間戰略規劃，并與國際森林安排的目標相一致；決定2024年開展國際森林安排有效性中期評估，可考慮達成有法律約束力的森林公約、設立自愿性全球森林基金等選項，在2030年開展最終評估；呼吁包括金融機構和其他有能力機構在內的捐助國政府和國際組織向UNFF信托基金捐款，支持UNFF相關工作。
中國——展示大國外交風范 體現發展中國家意志
UNFF第十一屆會議上，中國代表團本著尊重歷史、重視現實、協商包容、合作共贏的原則，充分認識多邊談判的復雜性，采取主動姿態，積極與各方代表深度溝通，加深理解，達到了彌合分歧、凝聚共識的目的。中國國家林業局副局長張永利在部長級會議中闡明了中方關于2015年后國際森林安排的國家立場，得到各方的高度評價。中方代表在論壇談判中展示了大國外交風范，談判結果充分體現了中國以及大多數發展中國家的意志。
2014年10月，中國、奧地利、加拿大、芬蘭、德國、瑞士和美國共同在北京成功舉辦“2015年后國際森林安排研討會”暨聯合國森林論壇國家倡議會議。這次會議搭建了國際交流平臺，讓各國代表充分發表各自的主張，讓不同觀點在互動中逐漸交融，達到了彌合分歧、凝聚共識的目的，為UNFF第十一屆會議構建全球森林治理體系政府間談判奠定了良好基礎。
《決議》高度評價了中國主辦的聯合國森林論壇國家倡議會議，贊賞各國、國際組織和其他利益攸關方在推動國際森林安排進程中作出的貢獻；明確表示，這些努力為推動國際森林安排進程發揮了重要作用。
中國政府高度重視UNFF第十一屆會議，派出了由外交部和國家林業局組成的中國代表團。代表團出發前準備充分，制定了談判對案，在兩周的談判中，代表團夜以繼日，克服各種困難，協調各方立場。中國代表的發言和核心關切在《決議》中得到了充分的體現，中國林業的國際影響力得到有效提升。
國家林業局對外合作項目中心常務副主任吳志民被推選為主席團副主席，這是中國人第一次擔任UNFF主席團副主席一職，彰顯了中國林業國際影響力的提升。
論壇之所以能最終通過具有里程碑意義的成果文件，主要是由于國際社會有共同的政治意愿，聯合國成員國不希望維持現狀，都有求變的共同目標，致力于推進國際森林安排進程。但是，各國在如何實現目標上存在巨大分歧。中國充分發揮新興國家影響力，通過不同渠道，積極與各方交流溝通，多方斡旋，在談判中發揮了建設性作用。
過去20年，中國在UNFF這一平臺上實現了由作為旁觀者“跟著走”，到作為當事者“參與談”，再到作為引領者“主動推”的角色轉變。如今，中國已經成為國際森林問題談判中不可或缺的重要力量。
